[해외사례 및 제도]옥외광고물 안전 관리 관심 증대, ‘간판 안전관리 가이드북’ 발간

일본에서는 올해 초 삿포로에서 간판 낙하 사고가 일어나면서 옥외광고물의 안전 점검에 대한 관심이 그 어느 때보다 높다. 실제 옥외광고물의 안전 관리 및 규제는 지방자치단체 조례 등에서 정하여 독자적으로 실시하고 있으며, 최근에는 옥외광고물 적정화추진위원회에서 ‘간판 안전관리 가이드북’ 을 발간하였다.

글 _ 박미경 해외통신원 (일본 오사카대학 법학연구과 박사후기과정)

1. 서론

도시의 경관은 자연이나 건물뿐만 아니라 도시의 여러 가지 활동과 정책에 따라 일변한다. 우리 주변에서 쉽게 볼 수 있는 옥외광고물 역시 이러한 도시활동에서 파생된 경관 중 하나이다. 실질적으로 우리 주변에는 다양한 옥외광고물이 설치되어 있다. 각각의 형태나 설치방법, 설치한 시기 등에 따라서 상황은 다르겠지만 비나 바람, 강한 일일 변화율 등 엄격한 자연환경에 따라 자기도 모르는 사이에 부재의 부식이나 느슨해짐, 균열 등이 발생하게 되는 경우가 있다. 이를 그대로 방치해두면 옥외광고물의 ‘낙하’나 ‘쓰러짐’, ‘날아감’과 같은 사고로 이어져 때로는 사람들에게까지 위험을 초래할 우려가 있다. 이러한 옥외광고물 사고는 기업의 입장에서도 수년간 쌓아온 기업이나 가게의 신뢰를 일순간 잃을 수도 있다. 또한 많은 금액의 배상금으로 인하여 사업의 계속에 위협이 되는 사태에 처할 위험성도 있다.

일본에서는 옥외광고물에 대한 기준을 옥외광고물법에 근거하여 각 도도부현(都道府?)에서 제정하는 옥외광고물 조례를 통해 설정해 놓고 있다. 그러므로 안전관리에 관한 내용도 도도부현의 옥외광고물 조례를 참고해야 하지만, 옥외광고물 조례에는 안전과 관련하여 구체적인 규정을 두고 있지는 않다. 그러나 올해 삿포로에서의 간판 낙하 사고 이후 각 도도부현은 전면적으로 옥외광고물의 안전 점검을 실시하게 되었으며, 지속적인 안전관리가 필요하다는 논의가 계속 이어지고 있다. 이하에서는 일본의 각 도도부현에서 실시하고 있는 옥외광고물의 안전 점검 및 관리의 내용과 최근 발간된 ‘간판의 안전관리 가이드북’의 내용을 기초로 일본에서 이루어지고 있는 옥외광고물의 안전관리 및 점검에 관한 전반적인 내용에 대해 살펴보도록 한다.

2. 일본 옥외광고물 안전관리ㆍ점검 내용

상술한 바대로 옥외광고물은 무엇을, 어디에, 어떻게 설치하느냐에 따라 시민의 안전과도 연관되어 있다. 일본에서는 올해 2월 15일 삿포로시에서 빌딩 벽면에 설치되어 있는 간판의 일부가 떨어져 보행자가 의식 불명의 중태에 이르게 된 사고가 발생한 바 있다. 이에 국토교통성은 옥외광고물의 노후로 인하여 낙하나 붕괴 등의 위험이 발생할 수 있음을 지적하면서 각 지방자치단체에 공문을 보내어 옥외광고물 안전성에 대하여 실효성 있는 점검을 실시해 줄 것을 요구하였다. 특히 대형태풍이나 게릴라성 호우와 같은 자연재해로 인한 옥외광고물 사고에 대해 예방할 필요가 있음을 강조하고 있다.

이하에서는 일본에서 옥외광고물에 대해 이루어지고 있는 안전관리·점검의 절차와 실시 내용에 대해 살펴본다.

1) 옥외광고물 안전관리 의무의 주체

일본의 옥외광고물법은 옥외광고물 행정규제의 기준을 정한 법률이며, 실제 옥외광고물의 관리 및 규제는 지방자치단체가 옥외광고물법에 근거한 조례 등에서 정하여 독자적으로 실시하고 있다. 간판 등의 옥외광고물에 대해서는 안전관리 의무가 있다. 이러한 안전관리 의무는 광고물의 안전을 확보하고, 옥외광고물 조례의 목적 중의 하나인 ‘대중에 대한 위해방지’를 위해 원칙적으로 허가를 필요로 하는 모든 광고물에는 이를 관리하는 관리자를 두고 있다. 즉, 1차적으로 옥외광고물의 안전관리의 의무의 주체는 옥외광고물의 광고주, 소유자 등에게 부여하고 있다.

예를 들어 그 내용을 살펴보면 도쿄도의 경우, 간판 등(광고물 등)의 광고주와 소유자, 광고주 등으로부터 의뢰받아 광고물 등을 설치하는 자 등에게는 보수 등 기타 필요한 관리를 행하여 옥외광고물을 양호한 상태로 유지할 의무가 있다. 또한 안전한 설치를 위하여 광고물 등을 설치할 때에는 옥외광고물 관리자가 설치해야함이 의무로 부과되어 있다. 그리고 구조 또는 설치 방법이 위험한 광고물을 설치하거나, 낙하나 붕괴의 우려가 있는 광고물 등에 대해 관리 의무를 소홀히 하는 것은 조례로 금지되어 있다(도쿄도 옥외광고물 조례 제20조 (관리의무).

이하에서는 도쿄도 이외의 지방자치단체의 옥외광고물 안전관리 및 점검의 내용을 구체적으로 살펴본다.

2) 지방자치단체의 안전관리 및 점검의 실태

① 삿포로시

삿포로시의 경우에도 도쿄도와 유사하게 ‘삿포로시 옥외광고물 조례’제16조에 “광고물의 관리자는 광고주(광고물의 설치자)와 함께 광고물을 양호한 상태로 유지하기 위해 보수 기타 필요한 관리를 태만해서는 안 된다”고 규정하고 있다. 특히 최근의 사고 이후, 건물의 중·고층부에 설치하는 광고물에 있어서는강풍 등으로 인하여 낙하하는 경우 막대한 피해를 일으킬 위험이 있기 때문에, 옥외광고물을 설치할 때 시설의 안전관리에 충분히 유의하여 적정하게 설치 및 관리할 것을 요구하고 있다. 실제 삿포로시의 ‘옥외광고물의 안전관리 철저에 대하여’라는 공문에서는 “옥외광고물을 게시 또는 관리하는 주체들에게 이러한 사고가 다시 일어나지 않도록 정기적으로 설치 부분의 오류(나사나 볼트 등의 풀림, 녹슨 상황 등), 노후화 등에 대해서 안전점검을 해줄 것”과 “정기적인 점검과 함께 강풍, 지진 이후 등에는 즉각적인 점검을 실시할 필요가 있음”을 강조하고 있다.

또한 “눈으로 확인하는 것 이외의 적절한 방법에 따른 점검을 실시하고 노후화에 따른 붕괴, 낙하 등의 우려가 있는 옥외광고물은 신속하게 철거 및 개수하는 등의 적절한 조치를 취할 것”을 요구하고 있다. 그리고 삿포로 ‘옥외광고물 조례’의 규칙 제4조에서는 관리자가 필요 없는 광고물을 제외한 옥외광고물의 경우, 관리자가 갱신허가를 신청할 때 안전점검을 실시하여 보고서를 제출할 것을 규정하고 있다. 즉, 광고물의 안전점검을 실시한 후 ‘광고물 등 안전점검보고서’를 작성해야 한다. 또한 간판의 설치 이후 설치자에게 3년에 1회 안전점검을 실시한 후 그 결과를 보고할 것을 의무로 부과하고 있다. 안전점검의 실시와 보고서의 제출은 관리자의 자격 유무와 관계없이 요구한다. 안전점검 실시 결과 이상이 있는 경우, 관리자는 광고주(광고물 설치자)에게 그 사실을 보고하고 신속하게 개선조치를 실시해야 하며, 이 경우 해당 조치를 완료한 후 안전점검보고서를 제출할 것을 규정하고 있다. 또한 안전점검을 실시하여 이상이 있음이 인정된 경우, 동 조례 제6조의 광고물의 미관이나 안전성을 확보할 수 없는 금지 광고물에 해당하는 경우에는 해당 광고물의 허가를 취소하거나 갱신 신청을 불허하는 등의 필요한 조치를 명할 수 있다

② 후쿠오카시

후쿠오카시 역시 좋은 경관과 안전ㆍ안심한 마을을 만들기 위해, 옥외광고물의 크기와 높이 등의 기준이나 표시 금지 지역 등을 정하여 ‘후쿠오카시 옥외광고물조례’에서 규정하고 있다. 또한 올해 2월 삿포로시의 옥외광고물 낙하 사고로 인한 국토교통성의 ‘옥외광고물에 대한 안전점검 실시 및 철저한 지도’에 대한 통지 이후, 후쿠오카시도 옥외광고물에 대해서 점검을 실시할 것을 안전관리 의무를 부담하고 있는 광고주와 옥외광고물 관리자들에게 요청하였다.

옥외광고물을 설치한지 10년이 경과한 것에 대해서는 안전점검 등의 실시 보고서를 제출해 줄 것을 요구하면서, 옥외광고물 설치된 이후의 안전점검에 대해 관심을 가지고 정책을 시행하고 있다. 후쿠오카시는 공문에서 ① 설치한 후 전문 업자에게 점검받은 적이 없는 옥외광고물 ② 부착 부분이 녹슬어 있는 옥외광고물 ③약한 바람에도 비틀거리는 등의 옥외광고물 ④ 광고물의 최하부와 지상과의 간격이 충분히 닿지 않는 경우 등에 대해서는 특히 주의가 필요하다고 하면서 전문업자에게 상담해 줄 것을 요청하고 있다. 그리고 설치한 후 5년이 경과한 옥외광고물에 대한 갱신허가 신청 시에는 ‘안전점검 확인서’를 첨부해야 하며, 자주점검을 실시하여 그 결과보고서를 제출해야 함을 요구한다.

3) 옥외광고물 안전관리와 관련한 일본 내 비판

일련의 사건들로 인하여 옥외광고물 안전관리 소홀에 대한 비판이 제기되면서 지방자치단체에서는 대대적인 옥외광고물 안전관리 및 점검이 이루어졌다. 그러나 옥외광고물에 대해 일시적으로 이루어지는 안전관리 및 점검은 문제 해결에 크게 도움이 되지 못한다는 지적이 계속되고 있다. 이하에서는 옥외광고물의 안전관리 및 점검과 관련하여 일본에서 지적되고 있는 문제점에 대해 살펴본다.

무엇보다 가장 큰 문제는 옥외광고물의 안전관리가 광고주나 설치자에게 의무로 부과되고 있다고 조례상 규정되어 있지만, 결과적으로 자율적인 안전관리에 의존하고 있다는 점이다. 삿포로시의 사고 이후 국토교통성은 지방자치단체에 옥외광고물의 안전관리를 당부하고 안전점검을 실시해줄 것을 요청하였지만, 이 역시 어디까지나 의무가 아닌 임의로 부탁하는 것이었다. 즉 유사한 사고의 발생을 방지하기 위해 실시한다는 취지를 이해하고 가능한 한 잘 대응해줄 것을 요구하는 것에 불과하였다.대부분의 지방자치단체에서 실시하는 ‘자가 점검상황표’보다는 상세하고 다양한 내용의 점검 항목이 포함되어 있지만, 의무로 안전점검을 실시하는것이 아니었기 때문에 형식적인 점검이라는 비판이 제기되었다.

또한 지방자치단체마다 설치된 후 3년 이상, 5년 이상, 10년 이상의 옥외광고물에 대해 허가를 갱신하는 경우 ‘안전점검 보고서’를 제출할 것을 요구하고 있다. 상술하였지만, 예를 들어 삿포로시 옥외광고물조례에는 그 형태나 상태에 따라 게시기간이 다르긴 하지만 15일에서 3년 이내에 게시해야 한다고 규정되어 있다. 이후설치갱신 신청 시에는 기초 및 부착부분, 조명장치의 노후화와 부식과 같은 20개의 항목을 옥외광고업 등의 자격을 가지고 있는 사람이 점검해야 하며 그에 대한 결과보고서를 제출해야 한다. 점검 시 이상이 발견되는 경우 갱신허가는 이루어지지 않으며 보수 등을 반드시 실시해야 한다. 그러나 이때 지적할 수 있는 두 번째 문제점은 안전점검 방법 등에 대한 구체적인 지침이 설정되어 있지 않다는 점이다. 구체적으로는 높이가 4m 이하의 옥외광고물의 경우 담당 행정기관이 심사해야 한다는 등 구체적인 기준이 규정되어 있지 않기 때문에 관련한 기준 설정이 이루어져야 한다는 주장이 제기되고 있다. 안전점검 방법 등에 대한 기준이 없기 때문에 간판의 점검은 주로 육안으로 검사하거나 해머를 두드려서 소리를 확인하는 등의 방법으로 주로 이루어지는 데, 이를 통해 볼트의 이완 및 접촉부분의 부식이나 간판의 변형, 파손 정도를 조사한다고 한다. 구체적으로 설명하지 않아도 알수 있듯이 육안으로는 간판 등의 표면의 부식이나 파손 정도는 확인할 수 있다. 그러나 간판의 내부 손상과 부식을 찾아낼 수는 없을 것이다. 이러한 점을 해결하기 위해 가고시마현은 ‘옥외광고물안전기준(안)’을 통하여 옥외광고물의 안전기준을 설정하려고 시도하였다. 동 안전기준 안에는 적용범위, 구조강도, 광고물에 사용하는 재료의 품질 등 설치시의 안전기준에 대해서는 구체적으로 규정하고 있으나, 유지와 관리의 경우에는 예전의 실시내용과 마찬가지로 광고물의 소유자와 관리자에게 적절한 관리와 안전성 확보의 노력이 필요하다고 제시되어 있을 뿐이다.

그리고 점검비용에 대한 보조가 제대로 이루어지지 못하고 있다는 점도 문제로 지적되고 있다. 대부분의 옥외광고물은 높은 장소에 설치되어 있는 경우가 많지만, 이때에도 대부분의 지방자치단체들은 안전점검의 모든 항목을 점검할 것을 요구하고 있다. 이는 시간 및 비용이 들기 때문에 광고업자나 소유자들은 일부 항목만 점검해도 될 것을 요구하고 있지만, 안전기준은 상향되었기 때문에 인정되지 못하고 있다. 또한 상술한 바대로 안전점검의 대응이 임의인 경우에는 비용도 지방자치단체에서 보조되지 않으며 모두 자기부담으로 안전점검을 실시해야 하기 때문에 안전점검 및 관리가 소홀해 질 수 밖에 없다는 지적이 이루어지고 있다.

마지막으로 지적되는 문제는 안전관리 위반에 대한 제재가 제대로 이루어지지 못한다는 점이다. 예로 들어 삿포로시는 음식점이나 술집 등의 시설에 간판 등 옥외광고물에 대해 매년 11월 말까지 안전점검 보고서를 제출할 것을 요구하고 있다.

이를 위반하는 경우에는 100만엔 이하의 벌금을 부과하지만, 삿포로시는 한 번도 벌금을 부과하지 않았다. 지적한 바대로 간판의 안전관리를 소홀히 하는 경우 큰 사고로 이어질 수도 있음을 잘 알고 있지만, 안전점검에 드는 많은 비용 및 시간과 제대로 이루어지지 않는 제재, 광고주나 소유자의 ‘설마’하는 안일한 생각 등이 복합적으로 작용하여 안전점검이 제대로 이루어지지 못하고 있는 것이다. 이에 대한 비판은 일본 사회에서도 끊임없이 지적되고 있는 바, 이후 어떻게 대응해 나가는 지에 대해 주목할 필요가 있다

3. 옥외광고 안전관리 가이드북

간판이란 기업이나 가게 등의 상징이며, 소비자에 대해서 브랜드나 상품 등의 메시지를 전달하는 커뮤니케이션 도구이다. 간판이 기업 등의 제품이나 서비스의 ‘신용·신뢰’, ‘브랜드’, 나아가서는 기업의 ‘수익’과 관계가 있기 때문에 간판의 ‘안전’은 절대 간과해서는 안 된다는 것이라는 점은 모두 인정하고 있다고 생각된다. 이러한 관점에 근거하여 옥외광고물 적정화추진 위원회(새로운 시대의옥외광고물에 대한 적절한 고려를 위한 목적으로 전국의 옥외광고물을 연구하는 학술연구자, 국토교통성·지방자치단체의 옥외광고행정 담당자 및 업계관계자로 조직한 산학관연대 네트워크)는 기업이나 가체 등의 경영자가 옥외광고물의 위험에서 사람들을 보호하고 안심하며 사업을 전개할 수 있도록 ‘옥외광고의 안전관리 가이드북’을 최근 발간하였다. 이하에서는 그 내용을 간략하게 요약한다.

1) 옥외광고물의 ‘안전’을 위협하는 것

① 자연환경에 의한 요인

간판 등 옥외광고물은 비나 바람, 강한 햇빛 등 심한 자연 변화에 따라 안전이 위협되는 경우가 많다. 또한 강한 태풍, 게릴라 폭우, 심한 고온 등 이상 기상도 위협의 요인이 된다. 예를 들어 비의 경우 산성비에 의해서 금속의 부식이 진행되어 간판의 상태가 급속하게 나빠지며, 그 외에도 게릴라성 폭우로 인하여 간판 내부에 물이 스며들어 누수가 이루어지는 경우도 있다. 일본의 경우에는 진도 5강 이상의 지진의 경우, 벽이나 천장이 흔들리면서 간판이 떨어지는 경우가 빈번하게 발생하고 있다.

② 인위적인 요인

자연적인 요인 외에도 설계불량, 시공불량 등 인위적인 요인으로 옥외광고물 사고가 발생할 수 있다. 예를 들어 강도계산을 잘못하거나 설계도에 따라 시공되지 못하는 등의 경우 충분한 강도를 견디지 못하여 사고가 발생된다. 이와 같은 설계, 시공불량을 방지하기 위해서는 신뢰할 수 있는 전문업자를 선택해야할 것이다.

③ 노후화에 의한 요인

노후화된 간판은 사고의 위험이 당연히 증가한다. 전문업자에게 의뢰하여 내부구조까지 상세하게 점검하고, 보수나 교환 등의 대책을 시행해야 할 것이다. 도장(塗裝)의 경우에는 적외선, 열, 비 등의 영향을 받아 노후화되어 부식이 이루어진다. 또한 장기간으로 사용하고 있는 아크릴면 등은 적외선 등의 영향을 받아 낙하하거나 날아가는 경우도 발생하고 있다.

2) 간판 유형별 체크 포인트

① 돌출간판

건물의 벽면에 돌출하여 설치되어 있기 때문에 높이가 낮은 곳에 설치하는 경우 통행하는 사람 등에게 낙하하는 등의 위험 요소가 발생할 경우가 있다. 그러므로 특히 간판의 외면은 깨끗하더라도 내부 철골 등에 금이 가는 등의 침식이 이루어져 강도를 견디지 못하는 경우가 있기 때문에 정기적으로 고층 작업차 등을 이용하여 내부 점검을 시행하는 것이 중요함을 강조하고 있다. 또한 간판의 높이가 4m를 초과하는 경우에는 건축기준법에 근거한 ‘공작물확인신청’이 필요하지만, 높이 4m 이하의 경우에도 강도 계산을 한 후 설치하는 등의 안전대책을 할 것을 권고하고 있다.

② 벽면간판

대형 체인점에서 가장 많이 사용하고 있는 벽면간판은 출입구의 크기에 따라 다양한 사이즈로 설치가 이루어지고 있다. 따라서 건물벽면의 종류나 상황에 맞추어 더욱 좋은 시공방법을 선택할 수 있도록 주의하는 것이 필요하다. 벽면에 접착한 후에는 벽면과의 상반되는 부분에 반드시 코팅을 하여 빗물이 들어가는 것을 방지해야 한다.

③ 야립간판

야립간판의 경우에는 간판의 지지부분(기둥)의 노후에 주의해야 한다. 특히 간판 본체와 간판의 지지부분의 접합 부분에 녹이 슬어있지는 않은지 확인할 필요가 있다.

3) 소유자의 일상점검과 초동 조치

일반적으로 일상 속에서 설치자가 소유자가 옥외광고물의 안전을 확인하는 것은 한계가 있다. 정기점검은 전문업자에게 맡겨서 진행하겠지만, 영업일 등에는 자율적으로 안전점검을 실시하는 것이 중요하다. 그래서 위험하다고 생각된다면, 먼저 ‘출입금지’의 처치를 행하고 ‘점검 중’이라는 표시를 설치하는 것이 중요하다. 다음으로 전문업자에게 연락하여 점검을 받는 것이 중요하다. (표 1)은 옥외광고물 소유자의 안전관리 일상점검 항목이다.

4) 전문업자에 의한 정기안전점검

전문업자에 의뢰하면 일상점검에서는 파악할 수 없었던 상세한 부분에 대한 점검이 가능하다. 정기점검에서 발견한 문제점, 대응방법, 필요한 경비에 대해서 사진이나 자료 등을 제시하고 알기 쉽게 설명해 줄 전문업자를 선택하는 것이 중요하다. (표 2)는 전문업자의 안전 점검 항목이다.

4. 결론

일본에서는 2004년 경관법이 제정되고 옥외광고물법의 개정 등이 이루어지고 난 이후 각 지방자치단체에서 양호한 경관 형성을 위한 대응이 진전되고 있다. 그러나 옥외광고물에 대해서는 여전히 경관과의 조화를 잃은 채 설치된 것도 많이 있으며, 적절한 안전점검 역시 이루어지지 않은 채 관리가 이루어지고 있다는 점에 비판이 제기되고 있다. 적정화된 옥외광고물에 대해서는 지방자치단체에서 독자적으로 다양한 대응이 이루어지고 있지만, 국가의 입장에서도 전국적으로 기업이나 국민들의 의식 계발을 도모하기 위해서 2010년도부터 9월 1일부터 9월 10일까지를 ‘옥외광고물 적정화 기간’으로 설정하고 있다. 이러한 기간을 설정한 후 전국적으로 관련 단체와 연계해서 옥외광고물 법 및 동법에 근거한 조례의 보급 및 계발, 위반 옥외광고물에 대한 국민과 기업의 의식 계발, 옥외광고물의 안전성 향상에 관한 대응을 추진하고 있다.

물론 처음부터 올바르게 옥외광고물을 설치하는 것도 중요하지만, 이미 설치한 옥외광고물을 어떻게 유지하여 안전을 관리하느냐도 중요하다고 생각된다. 그러므로 지방자치단체의 지속적이고 실질적인 관리도 필요하며, 옥외광고물에 대한 구체적인 점검 방법을 제시하는 것도 필요하다고 생각된다.

국내에서는 기본적으로 ‘옥외광고물 등 관리법’에 안전점검 의무 및 대상 광고물 등에 대해 명시하여 옥외광고물을 설치한 옥외광고물업자의 안전 확보를 요구하고 있다. 그러나 법에 명시되어 있는 조항으로만 옥외광고물로 인한 사고를 예방할 수 없다. 따라서 안전의 책임을 정확히 물을 수 있는 제도마련 및 각 지방자치단체 안전점검 전문가의 실질적인 검사를 통해 안전점검 위반 시에는 확실하게 제재가 이루어져야만 옥외광고물이 안전하게 유지되고 올바른 관리가 이루어질 수 있을 것이다.

참고문헌
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??浜市, “屋外?告物による事故の防止について”

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http://www.mlit.go.jp/report/press/toshi10_hh_000205.html