[정책포럼/정책리포트1] 안전문화 정착을 위한「옥외광고물 등 관리법」개선 방안

옥외광고와 안전

지난해 나라 전체를 슬픔에 빠뜨린 세월호 침몰사고가 도화선이 되어 안전에 대한 경각심이 그 어느 때보다 높다. 이는 옥외광고물 분야에도 자연스레 옮겨져 옥외광고물의 안전관리 현황과 문제점을 지적하는 목소리가 거세지고 있다. 앞서 발생한 수많은 사례가 말해주듯 옥외광고물로 인한 안전사고는 자칫 불특정다수의 인명과 재산 피해를 초래하는 까닭.

하지만 여전히 옥외광고물 관련 안전에 대한 인식과 관련 법규는 턱없이 미비한 실정이며, 안전사고 예방을 위한 안전점검 측면에서도 여러 문제점을 내포하고 있다. 이번 호에서는 국내 옥외광고 안전점검 실태를 객관적으로 짚어보고, 안전문화 정착을 위한 관련 법 개선을 비롯해 옥외광고물 안전관리 행정을 위한 실질적인 개선 방안 제시는 물론, 일본 옥외광고 안전관리제도를 들여다봄으로써 국내 옥외광고물의 안전에 한 발짝 다가가고자 한다.

안전문화 정착을 위한「옥외광고물 등 관리법」개선 방안

안전은 하나의 문화로 정착되어야 한다. 이를 위해 안전문화에 대한 의미를 이해하고 법적인 측면에서의 안전문화가 어떻게 구현되는지를 검토할 필요가 있다. 또한 안전사고와 직접적 관련이 있는 옥외광고물의 안전관리 현황과 문제점을 검토하고 안전 측면에서「옥외광고물 등 관리법」의 개선 방안을 제시하고자 한다.

글 _ 나채준(한국법제연구원 비교법제연구실 부연구위원)

1. 서론

현대사회가 점점 더 고도화되면서 복잡한 사회로 진입하고 있고, 경제적·사회적 환경이 급격히 변화하는 과정에서 각종 사고나 위험으로부터의 안전이 중요한 국가정책이 되고 있다. 그동안 정부는 재난이나 위험으로부터 안전에 대한 필요성이 강조됨에 따라 안전 관련 법령을 정비하여 각종 안전사고로부터 국민의 생명·신체 및 재산을 보호하기 위한 정책을 수립하고 이를 추진하는 노력을 해오고 있으나 여전히 안전사고가 증가하는 추세이다.

특히 지난 2014년 4월 16일에 전라남도 진도군 조도면 부근 황해 상에서 발생한 세월호 침몰사고는 우리나라 안전관리시스템의 총체적 부실을 드러낸 참사로 아직까지 선체조차 인양하지 못해 그 원인도 명확히 밝히지 못하고 있는 실정이다. 이번 사건으로 안전관리에 대한 정부당국의 정책에 대한 전면적인 검토와 변화가 있어야 할 것이지만 더욱 필요한 것은 우리나라 국민들의 안전의식 강화와 더불어 안전에 대한 의식의 전환이다.

정부는 국가개조 차원에서 정부조직법 등을 개정하여 국민안전처를 신설하고, 소방방재청과 해양경찰청을 폐지·흡수하여 안전관리 체계에 대한 개선을 추진하고 있으나 세월호 침몰 이후에도 안전사고는 지속적으로 발생하고 있는 게 현실이다. 안전에 대한 정부정책이나 법제도의 개선이 실질적인 효과를 보기 위해서는 형식적인 하드웨어적 측면과 함께 제도를 잘 운영할 수 있는 여건 조성이 매우 중요하다.

전 국민이 안전문제는 더욱 관심을 가지고, 안전을 지키는 것이 귀찮고 불편하고 손해를 보는 것이 아니라 하나의 당연한 현상, 즉 하나의 생활문화로 받아들여야 한다. 말하자면 안전은 하나의 문화로 정착되어야 한다. 이를 위해 안전문화에 대한 의미를 이해하고 법적인 측면에서의 안전문화가 어떻게 구현되는지를 검토할 필요가 있다.

또한 안전사고와 직접적 관련이 있는 옥외광고물의 안전관리 현황과 문제점을 검토하고 안전 측면에서「옥외광고물 등 관리법」의 개선 방안을 제시하고자 한다.

2. 안전한 사회를 위한 안전문화의 정착

가. 안전문화의 개념 및 연혁

안전문화란, 안전제일의 가치관이 개인이나 사회구성원 모두에게 형성되어 국민생활 전반에 걸쳐 안전을 추구하는 태도와 관행·의식이 체질화됨으로써 가치관으로 정착되는 것을 말한다. 문화라는 것은 보편적으로 사회 공동체 구성원들이 공유하는 가치관과 신념, 습관, 지식, 기술 등을 포함하는 종합적인 개념으로서 구성원의 행동 형성에 영향을 주는 요소라고 할 수 있다. 따라서 안전문화는 사회 구성원들이 안전에 대하여 가지는 공통적 가치관이자 행동양식으로 해석할 수 있다.

‘안전문화’라는 용어는 1986년 소련 체르노빌 원자력 누출 사고에 따른 국제원자력 안전자문단(INSAG)의 보고서에 처음 등장하였고, 이후 조직문화 차원에서 안전문화라는 개념이 정립되었다. 처음에는 산업안전 분야에서 적용되어 발전하였으나 이후 산업 분야의 차원을 넘어 국민안전 측면이자 국가적 차원에서 범국민적 안전의식 확보를 위한 모든 노력을 의미하는 용어로 그 개념이 확대되었다(오금호 외, 2008). 이러한 이유로 ‘안전문화’는 관련 분야나 학자들의 견해에 따라 조금씩 다르게 정의되고 있다. 하지만 공통적으로 3가지 개념요소, ① 안전을 실천하는 의식, ②안전을 유도하는 제도, ③ 안전을 가능하게 하는 인프라를 포함하고 있고, 이들 공통요소가 결합해 만들어내는 사회적·문화적 산물이 안전문화라 할 수 있다(나채준, 2013. 12).

국내의 경우 1995년 이전에는 안전에 대한 인식 부족으로 단순히 기업의 사회적 이미지 관리 차원, 근로자의 개인 보상 차원에 국한되어 형식적, 소극적이었다. 그러다가 1995년 6월 삼풍백화점 붕괴사고를 겪으면서 안전에 대한 국민적 관심이 고조되고 안전문화의 정착과 확산에 정부가 적극적으로 나서게 되었다. 1995년 10월에는 당시 국무총리실에 설치되었던 안전관리자문위원회에서 처음으로 안전문화에 대한 개념을 정하였다.

시기적으로 볼 때 1960~1980년대에는 안전문화라는 개념 자체가 없었으며, 1990년대 초반에 와서야 대중매체를 통한 안전의 중요성이 부각되면서 안전문화에 대한 인식이 생겨났다. 1996년 이후에는 안전에 대한 수동적이고 소극적인 자세에서 벗어나 안전 향상을 위한 국민의식 강화활동을 적극적으로 추진하였다. 이후 2000년대에 들어서서 안전문화 활성화를 추구하는 단계에 진입, 안전문화운동의 정착과 확산을 위한 여러 방안을 마련하여 실행해오고 있다.

나. 현행법상의 안전문화

1) 안전문화 법규의 현황

최근 ‘안전’이 가장 중요한 국정과제가 됨에 따라 이를 반영한 법제도가 크게 증가하고 있다. 법령명에 ‘안전’이라는 용어가 사용된 법령은 173개이며, ‘안전’이라는 용어가 규정된 법령은 1,300여개에 이른다. 그 중 85~90%를 구성하는 행정법(시행령 및 시행규칙을 수반하며 행정기관이 관여하는 법률)이 안전문제를 규정하고 있다.

종래 소방방재청이 안전문화 활동을 주관하여 추진하여 왔으나 부처별 · 직능별 · 분야별로 산발적인 개별법에 근거한 안전관리가 추진되어 종합적인 안전문화운동 추진이 불가능하였다. 현재는 소방방재청이 국민안전처로 조직이 흡수·개편되어 국민‘안전’에 관한 정책을 담당하여 추진하고 있다.

2) 현행법상의 안전문화 체계

안전문화 정착을 위한 안전문화운동을 적극적으로 추진하기 위해서는 이에 대한 홍보와 지원활동을 위한 법적인 근거가 필요하나 국무총리 지시사항으로 되어 있어 사실상 법적 근거가 없었다. 이런 이유로 관련 기관의 협조를 구하기가 쉽지 않고, 지방자치단체의 경우 중앙에서 하는 일에 법적근거를 요구하는 경향으로 인해 많은 어려움을 겪었다. 이러한 문제점을 고려하여 「재난 및 안전 관리 기본법」이 제정되었다.

그러나 범국가적 안전문화활동을 효율적으로 추진하기에는 미흡하고, 실제적으로 시행령 및 시행규칙에서 안전 관련 자원 봉사기관 및 주민자치활동을 육성·지원할 수 있는 구체적 방안에 대한 명시가 없어 아직까지 구체적인 정책으로서의 추진력이 확보되지 못한 실정이다.

3)「옥외광고물 등 관리법」상의 안전문화

위에서 언급한 바와 같이 안전이 가지는 중요성 때문에 현재 제정되거나 개정되는 모든 법률이 안전에 대한 내용을 직·간접적으로 규정하고 있다. 옥외광고물에 대해 규정하고 있는「옥외광고물등 관리법」도 예외는 아니다. 최근에는 옥외광고물로 인한 안전사고가 빈발하고 있고, 광고물의 노후화와 불법광고물의 처리 등 시민의 안전과 직접 관련되어 있어 옥외광고물에 대한 안전관리가 그 중요성을 더하고 있다.

동법은 “미관풍치와 미풍양속을 유지하고 공중에 대한 위해를 방지하며 건강하고 쾌적한 생활환경을 조성”하는 것을 목적으로 규정하여 옥외광고물의 설치에 있어 안전을 그 목적으로 하고 있고, 옥외광고물의 안전관리를 위한 광고물 허가나 신고, 설치의 금지 또는 제한, 안전도 검사 규정 등을 두고 있다.

3. 옥외광고물의 안전관리

가. 옥외광고물 안전관리 현황

현행「옥외광고물 등 관리법」은 제2조에서 옥외광고물을“공중에게 항상 또는 일정 기간 계속 노출되어 공중이 자유로이 통행하는 장소에서 볼 수 있는 것(대통령령으로 정하는 교통시설 또는 교통수단에 표시되는 것을 포함한다)으로서 간판·입간판·현수막(懸垂幕)·벽보·전단(傳單)과 그밖에 이와 유사한 것”으로 규정하고 있다. 이처럼 옥외광고물은 우리 생활 주변에서 흔히 볼 수 있는 것으로, 대도시뿐만 아니라 중·소도시의 대형 건축물에서부터 작은 상점에 이르기까지 건축이나 상점의 위치와 홍보를 위해 다양한 형태로 설치되어 있다.

문제는 이러한 옥외광고물이 바람, 태풍, 지진 등에 의한 추락, 낙하, 붕괴사고로 재산 및 인명 피해 등을 초래하는사례가 많아지고 있다는 점이다. 행정자치부의 2013년 7월 8일자 보도자료에 따르면, 2012년 한해에만 모두 1,565건의 간판이 떨어지는 사고가 있었고, 태풍 덴 빈과 볼라벤(2012년)의 영향으로 간판 1,500여 개가 떨어져 11명이 다쳤고, 2010년 태풍 곤파스 때도 서울에서만 간판 500개가추락했다. 이러한 이유로 옥외광고물의 구조 안전 및 안전시공 등 안전도에 대한 관심이 높아지고 있으나 간판에 대한 안전점검이 일부만 실시되고, 각 자치단체에서 옥외광고물에 대한 안전점검을 정기적으로 실시할 필요가 있으나 예산상의 문제로 이마저도 못하고 있는 실정이다.

이렇다보니 사후관리 또한 허술하다. 더 큰 문제는 옥외광고물 중 신고 없이 불법 설치한 간판들이 많다는 점이다. 행정자치부 전수조사 결과 지난 2001년 20%였던 불법 광고물은 2009년에는 전체 광고물의 절반을 넘어서는 등 급격히 늘어났고, 2013년 국정감사 자료에 따르면 2010년 이후 3년간 단속된 불법 옥외광고물이 7억여 건에 달해 심각한 행정력 낭비와 자원 낭비를 초래하고 있다.

나. 옥외광고물법상 안전관리의 문제점 및 개선 방안

1) 옥외광고물법상의 안전관리 규정

① 광고물 등의 허가 또는 신고(동법 제3조)

지역·장소 및 물건에 대통령령으로 정하는 광고물 등을 표시하거나 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장 등 자치단체장에게 허가를 받거나 신고하여야 한다.

② 광고물 등의 금지 또는 제한(동법 제4조, 제5조)

아름다운 경관과 미풍양속을 보존하고 공중에 대한 위해를 방지하며 건강하고 쾌적한 생활환경을 조성하기 위하여 대통령령으로 정하는 지역·장소 또는 물건에는 광고물 등의 표시나 설치가 제한되고, 누구든지 도로교통의 안전을 해칠 우려가 있는 광고물 등은 설치가 금지된다.

③ 광고물의 안전점검(동법 제9조)

「옥외광고물 등 관리법」제9조에서는 광고물 등의 안전도검사를 규정하고 있다. 대통령령이 정하는 광고물 등을 설치하거나 관리하는 자는 공중에 대한 위해 방지를 위하여 시장 등이 실시하는 안전도검사를 받아야 하고(제1항), 시장 등은 안전점검 업무를 옥외광고 사업자단체 및 대통령령이 정하는 자에게 위탁할 수 있다(제2항). 이 경우 안전점검 업무를 위탁받을 수 있는 자의 시설 기준·자격 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 되어 있다(제3항).

④ 위반에 대한 조치

광고물 등의 허가·신고·금지·제한규정을 위반하거나 안전점검에 합격하지 못한 광고물 등에 대해서는 광고물의 제거나 그밖에 필요한 조치가 명해진다(동법 제10조). 이러한 조치를 이행하지 않으면 500만 원 이하의 이행강제금이 부과될 수 있다. 또한 금지 광고물 등을 표시하거나 설치한 경우 허가 취소, 이 법을 위반한 광고물 등을 설치하여 공중에 중대한 위해를 끼친 경우 등록 취소와 영업 정지 규정 등을 두고 있다.

⑤ 광고물 등에 관한 교육

시장 등은 옥외광고업에 종사하는 자에게 광고물 등의 표시·설치에 관한 교육을 하여야 하고, 옥외광고업자도 교육을 받아야 한다. 이 경우 시장 등은 교육을 대통령령으로 정하는 자에게 위탁하여 실시할 수 있고, 위탁받을 수 있는 자의 시설 기준, 자격, 그밖에 교육에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

2) 규정의 불명확성과 이해의 어려움 개선

2014년「옥외광고물 등 관리법」의 개정을 추진하면서 법목적에 ‘규제완화’와 ‘산업진흥’이라는 내용을 추가한 바 있다. 이것은 당시 정부가 추진하던 창조경제 일환으로 옥외광고산업의 진흥을 목적으로 하고 있다. 그러나 안전의 측면에서 보자면 불법 옥외광고물에 대한 단속 및 안전점검 강화 등 안전관리를 구체화하고 명확화 하는 내용도 필요하다.

또한 현행「옥외광고물 등 관리법」이 옥외광고물의 범위, 옥외광고물의 제작· 설치 주체 등의 내용들이 명확히 규정되지 않아 현장에서의 법 적용에 혼선이 발생하고 있다.「 옥외광고물 등 관리법」이「도로법」및「건설산업 기본법」의 일부 내용과 상충되는 부분에 대한 법률적 검토가 필요하고, 타 법과의 비교 분석을 통해서도 이를 명확히 규명할 필요가 있다.

3) 옥외광고물 안전점검의 문제점 및 개선 방안

옥외광고물의 설치는「옥외광고물 등 관리법」등 관련 법규에서 시공자가 설계도서에 기초하여 시공하고 있어 시공자의 능력에 따라 옥외광고물의 품질과 안전 수준이 큰 차이를 보이고 있다. 동법은 제9조에서 광고물 등의 안전도검사를 규정하면서 안전도검사의 기준·시기 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있다.

그런데 대통령령(시행령)에서는 제38조부터 제40조까지 안전도검사에 대한 사항을 나열하고 있으면서도 법에서 언급한 안전도검사에 대한 기준( 「옥외광고물 등 관리법 시행령」별표4 참조)이 구체적이고 명확하지 않다. 또한 안전점검 업무를 위탁받을 수 있는 자의 시설 기준과 자격 등에 관한 구체적 내용이 없고, 이를 시·군·구 조례로 정하도록 하고 있으나 조례도 마찬가지다. 이러한 이유로 광고물로 인하여 인명 피해 등 사고가 발생했을 때 책임 소재가 불명확하고, 일부 지방자치단체와 위탁받은 옥외광고협회 간의 불신으로 인한 문제가 발생하고 있다.

옥외광고물에 대한 안전점검을 위해서는 점검 주체가 건축사, 전기기사, 옥외광고사 등 관련 자격을 가지고 있어야 하고, 사용 자재의 적합성 여부, 접합 부위의 균열과 변형, 전기배선 상태 등 전문지식이 필요하다. 이런 측면에서 안전도검사는 옥외광고물업계에 종사해온 전문가들이 수행하는 것이 타당하다. 다만, 검사 시설 및 장비, 검사자의 자격 및 인원, 검사 요령, 그밖에 안전점검에 필요한 구체적인 사항은 대통령령에서 규정하여야 하며, 안전점검의 부정과 부실에 대한 처벌 규정을 강화할 필요가 있다.

또한 안전점검의 대상과 횟수를 확대하고, 안전점검에 소요되는 경비를 어떻게 확보할 것인지에 대한 내용을 명확히 할 필요가 있다. 대부분의 지자체가 안전점검에 충분한 경비를 마련하지 못해 적은 비용으로도 해당 지역 협회에 업무를 위탁해온 것이 부실검사로 나타난 측면도 있기 때문이다.

4) 불법 광고물의 문제점 및 개선 방안

불법 광고물은 그에 대한 안전점검이 어려워 안전 사각지대라고 할 수 있고, 도시 미관을 저해할 뿐 아니라 운전자의 시야를 방해하고 보행자의 안전까지 위협하고 있어 대책 마련이 시급한 상황이다. 현행법은 불법 광고물의 경우 현수막 등의 면적에 따라 8~500만 원의 과태료를 부과하지만 광고주나 간판업자의 반발로 적극적인 단속을 하지 못하는 경우도 많고, 이를 단속하는 인력도 부족하다.

게다가 지자체별 단속 방식과 단속 결과도 제각각이어서 이에 대한 대책이 시급하다. 이러한 불법 옥외광고물을 줄이기 위하여 광고물 실명제 도입과 광고물 총량제의 전국적 확대가 제기되고 있다. 전자는 광고주와 광고업 종사자들의 옥외광고물에 대한 책임의식을 고취하고, 불법 광고물을 근절하여 옥외광고물의 효율적인 관리를 할 수 있고, 후자는 광고물 총량제를 통해 기존의 ‘업소 중심의 광고물 관리’에서‘건물 중심의 광고물 관리’로 전환 가능하다는 점에서 의미가 있다.

또한 이행강제금의 부과 방법을 개선할 필요가 있다. 대다수의 불법광고물 설치 광고주 및 광고업자는 불법 광고물로 인한 광고 효과가 부과되는 이행강제금보다 더욱 크다고 인식을 갖고 있어서 단속 적발 후, 위반에 대한 조치 명령 시 불법 광고물을 제거하면 된다고 생각하는 경향이 있으므로 이행강제금의 실효성을 확보하는 방안을 개선하여야 한다. 현행법상의 이행강제금을 보다 철저히 적용하고, 상습적인 위반업체에 대해서는 처벌을 강화할 필요가 있다.

4. 결론

외국에서는 안전의 중요성을 일찍부터 인식하고 안전문화운동도 이미 오래 전부터 실시해오고 있지만 우리의 경우 안전문화운동이 본격적으로 등장한 것은 1990년대 중반부터이다. 그것도 안전불감증에서 비롯된 대형 인명 사고가 발생하고 나서야 사회적 관심을 받게 되었다. 그 이전까지는 급속한 경제개발 위주의 정책으로 안전문화라는 용어 자체가 생소하였고, 안전은 사회적으로 등한시되었다.

그러나 2014년 4월에 발생한 세월호 침몰사고를 경험하면서 더이상 안전을 방치할 수 없는 상황에 이르렀고, 안전사회 구현은 가장 큰 정책 목표가 되었다. 하지만 제도적 정비를 통하여 안전문화를 정착시킬 수도 있지만 보다 중요한 것은 안전에 대한 국민의식의 변화이다.

현재 우리나라의 안전문화 의식은 예전보다는 높아졌지만 여전히 낮은 것이 현실이고, 아직도 경제우선 논리에 익숙해져 있다. 옥외광고물의 안전도 마찬가지이다. 법률상의 불명확성과 이해하기 어려운 규정, 규정의 미비로 인한 안전문제도 있지만 광고물 사업자와 종사자, 광고물 설치자 등 옥외광고물과 관련된 사람들의 의식 전환이 더 중요한 문제라고 판단된다.

이런 측면에서 현행법상의 옥외광고업자와 종사자에 대한 교육을 강화하여야 하고, 그 내용도 구체화하여야 한다. 또한‘옥외광고물 안전표준 매뉴얼’을 만들어 옥외광고물 설치업자 및 관리자에게 배포하고 옥외광고업 종사자 교육에도 활용하
여야 한다. 표준 매뉴얼은 일반인도 이해하기 쉽게 사례별로 구체적으로 만들어 옥외광고물의 안전한 관리와 민원 발생을 사전에 방지하는 노력이 필요하다.

그리고 일반인에 대한 옥외광고물의 안전 관련 사항을 지속적으로 홍보하고 알리는 일을 자치단체나 협회, 관련 단체에서 지속적으로 실시하여 광고물을 설치하는 광고사업자와 광고주, 이를 행정적으로 관리하는 자치단체, 광고물을 이용하는 주민 등 관련 당사자들의 협력과 노력을 통해서 옥외광고물의 안전도를 높여나가야 할 것이다.

참고문헌

- 나채준(2013.12). 안전문화 정착을 위한 법제 개선 방안 연구. 한국법제연구원 연구보고서, p.26
- 산업안전보건연구원
- 오금호, 김경상, 성기환, 문현철(2008). 안전문화활동 그 지속성 확보를 위하여. 한국방재학회지, 8(2), p.44~52